Certaines enquêtes récemment terminées par la Commissaire à l’information du Canada se sont étirées sur plus d’une décennie

Dans le cadre de son Initiative d’information ouverte, la CIPPIC a appris que certaines enquêtes récemment terminées par le Commissariat à l’information du Canada, l’ombudsman responsable d’enquêter sur les plaintes déposées par les personnes utilisant la Loi sur l’accès à l’information, ont pris jusqu’à 11 ans pour être complétées. La Loi est la principale législation canadienne en matière de transparence pour obtenir des documents sous le contrôle du gouvernement fédéral.

La CIPPIC a obtenu des données pour toutes les enquêtes terminées par la Commissaire au cours d’une période de trois ans, de 2022 à 2024, au moyen d’une demande d’accès à l’information déposée auprès de la Commissaire.[1] Selon les documents, la Commissaire a terminé 17 430 enquêtes au cours de cette période. La durée moyenne d’une enquête est floue en raison de problèmes dans les données reçues par la CIPPIC de la part de la Commissaire, mais semble se situer entre quatre et cinq mois.[2]

Il y a eu quelques exceptions notables à cette moyenne. Au cours de la période, un total de 1 652 enquêtes ont pris plus d’un an pour aboutir à un résultat. Bien que la Commissaire ait terminé environ la moitié de ces enquêtes en moins de deux ans, cent enquêtes ont pris cinq ans ou plus. Huit ont pris plus d’une décennie à résoudre.

La plus longue attente a concerné deux enquêtes qui ont pris plus de 11 ans — plus précisément, 4 067 jours entre le moment où l’organisme de surveillance a assigné les dossiers à un enquêteur le 19 janvier 2011 et le moment où les enquêtes ont abouti à un résultat le 9 mars 2022.

La Commissaire n’a pas divulgué à la CIPPIC l’information indiquant quand les plaintes ont été déposées, ne divulguant que le moment où les plaintes ont été assignées aux enquêteurs. Bien que le temps de traitement entre le dépôt d’une plainte et le résultat final soit nécessairement plus long, la durée totale ne peut être déterminée à partir des données disponibles. (La CIPPIC a déposé un appel pour obtenir cette information).

Peu après avoir répondu à la demande d’information de la CIPPIC, la Commissaire a commencé à publier de nouvelles statistiques générales concernant les délais de ses enquêtes. Ces documents ne mentionnent pas les périodes révélées dans les documents obtenus par la CIPPIC.

Peu après avoir répondu à la demande d’information de la CIPPIC, la Commissaire a commencé à publier de nouvelles statistiques générales concernant les délais de ses enquêtes. Ces documents ne mentionnent pas les périodes révélées dans les documents obtenus par la CIPPIC.

Comment fonctionne le processus de plainte

En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, les plaignants disposent de 60 jours après avoir reçu une réponse à leur demande d’accès pour déposer une plainte concernant le traitement de cette demande auprès de la Commissaire. Cela peut être dû au fait que l’institution a refusé indûment la demande d’accès ou n’a pas respecté un délai législatif pour répondre à la demande. Après que la Commissaire a reçu une plainte, un enquêteur examine la recevabilité de la plainte. Si la plainte est recevable, le personnel de la Commissaire émettra un avis d’intention d’enquêter au plaignant et au gouvernement.

La plainte passe ensuite à l’étape de la collecte d’information, où les enquêteurs recueillent les documents nécessaires. Après avoir rassemblé l’information, la plainte passe à l’étape de l’analyse. L’enquêteur de la Commissaire peut faire un suivi auprès du plaignant ou de l’institution gouvernementale pour obtenir plus d’informations. Il n’y a pas de plafond obligatoire sur la durée des enquêtes de la Commissaire.

Au cours d’une enquête, le dossier peut être réassigné à un nouvel enquêteur. Les documents obtenus par la CIPPIC montrent que la Commissaire a fréquemment réassigné des dossiers au cours de la période de trois ans en question. Le temps écoulé entre la date à laquelle le dossier est assigné pour la première fois et le moment où il est réassigné variait grandement, allant de quelques jours à plusieurs années.

Sur la base de l’analyse d’un enquêteur, celui-ci recommandera un résultat. Si la plainte est fondée et que les allégations ont du mérite, la Commissaire peut ordonner à l’institution gouvernementale de prendre des mesures pour résoudre l’affaire ou faire une recommandation — par exemple, exiger que l’institution fédérale divulgue un document. La Commissaire n’a pas le pouvoir de divulguer directement des documents.

Si la plainte n’est pas fondée, la Commissaire peut soit refuser d’enquêter, soit cesser une enquête en cours. Cela peut se produire dans deux cas : lorsque la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi, ou lorsqu’une enquête devient inutile. Une enquête peut devenir inutile lorsqu’une institution répond à une demande d’accès après le dépôt de la plainte ou lorsqu’il n’y a aucun avantage pratique à poursuivre l’enquête.

La Commissaire doit faire rapport au plaignant, à l’institution gouvernementale et à tout tiers concerné lorsqu’une enquête est terminée et que la Commissaire a fait une recommandation. Lorsque la plainte est fondée, la Commissaire enverra un rapport initial à l’institution, incluant toute conclusion. La Commissaire enverra également le rapport final, qui inclut les conclusions de l’enquête et toute ordonnance.

En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, les plaignants ne peuvent contester devant la Cour fédérale la réponse du gouvernement fédéral à leur demande tant que la Commissaire n’a pas terminé ses enquêtes.

Pourquoi les enquêtes sont-elles si longues?

La durée d’une enquête dépend du type de plainte et de la demande originale, a déclaré la Commissaire dans une déclaration en réponse aux questions de la CIPPIC.

Il existe une variété de facteurs qui affectent la durée d’une enquête, notamment le volume de documents à traiter, la classification des documents et la question de savoir si le gouvernement a appliqué des exceptions législatives à la divulgation de documents. La Commissaire a déclaré qu’ils peuvent généralement terminer une enquête entre trois et 12 mois. Les documents obtenus par la CIPPIC corroborent cette fourchette.

« Réduire le temps que prend la [Commissaire] pour assigner une plainte, ainsi que réduire le temps nécessaire pour terminer une enquête une fois assignée, sont des priorités clés, mais il est également important de noter que la [Commissaire] n’a aucun contrôle sur le nombre de plaintes qu’elle reçoit », indique la déclaration envoyée par courriel.

Le financement est également un problème. Le financement de la Commissaire pour son contingent de 135 employés est fourni par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Selon le rapport annuel 2023-2024 de la Commissaire, celle-ci a commencé l’exercice financier avec un déficit. La Commissaire dispose d’un budget d’environ 18,5 millions de dollars pour l’exercice 2024-2025.

« Par le passé, la Commissaire a demandé un financement au gouvernement pour des ressources supplémentaires lorsque les circonstances l’exigeaient. Malheureusement, la [Commissaire] manque actuellement d’un modèle de financement indépendant. Un tel modèle de financement refléterait à la fois l’indépendance de la Commissaire en tant qu’agent du Parlement et alignerait le budget annuel de la [Commissaire] avec sa charge de travail, offrant une plus grande efficacité dans l’assignation et l’enquête des plaintes », a déclaré la Commissaire dans le courriel.

La Commissaire a également constaté une augmentation massive du nombre de plaintes déposées pendant la pandémie de COVID-19. Selon les données obtenues par la CIPPIC, le nombre de plaintes déposées a augmenté entre 2021 et 2024. Le rapport annuel de la Commissaire montre environ 4 000 plaintes actives dans l’inventaire du Commissariat chaque année entre 2020 et 2022, comparativement à 3 340 en 2019.

Malgré cela, la Commissaire affirme avoir réduit le nombre de plaintes actives. Selon les données rendues publiques par la Commissaire après que la CIPPIC a obtenu une réponse à sa demande, en date du 6 janvier 2025, il y avait 2 481 plaintes actives. La Commissaire déclare que cela représente 31 pour cent de moins que lorsqu’elle a entamé son premier mandat le 1er mars 2018. (La Commissaire a récemment été reconduite pour un second mandat de sept ans, débutant le 1er mars 2025).

« D’ici la fin de l’exercice financier en cours, cet inventaire sera en grande majorité constitué de plaintes en cours d’enquête ou de plaintes récemment soumises en attente d’enquête », a déclaré la Commissaire.

Des délais enracinés

Les retards et les longues attentes ne sont pas nouveaux dans le système d’accès à l’information du Canada, notoirement lent et dysfonctionnel. Selon le projet Secret Canada du Globe and Mail de 2023 dirigé par Tom Cardoso et Robyn Doolittle, en 2021, les institutions gouvernementales fédérales n’ont complété qu’environ 50 pour cent des demandes d’accès dans le délai législatif de 30 jours.

Le plus haut tribunal du Canada a déjà dénoncé les délais dans d’autres parties du système judiciaire. Dans l’arrêt R. c. Jordan, qui traitait des délais dans le système de justice pénale, la Cour suprême du Canada a mis l’accent sur l’impact des délais dans le système judiciaire.

« Une justice rendue en temps utile est l’une des caractéristiques d’une société libre et démocratique », a déclaré la décision majoritaire dans ce jugement.

Bien que la décision Jordan ne s’applique qu’au système pénal, l’accent mis sur les délais problématiques s’applique plus largement à d’autres aspects du système juridique, y compris le système d’accès à l’information. Lorsque les enquêtes de la Commissaire prennent des années, cela peut laisser les plaignants dans un état d’incertitude et éroder la confiance du public dans un système dont le but est « d’accroître la responsabilité et la transparence des institutions fédérales afin de favoriser une société ouverte et démocratique et de permettre le débat public sur la conduite de ces institutions ».

La Commissaire actuelle a critiqué à maintes reprises les institutions gouvernementales pour ne pas avoir respecté le délai de réponse législatif de 30 jours aux demandes. Par exemple, dans un communiqué conjoint fin 2024 entre les commissaires à l’information et les ombudsmans du Canada, elle a appelé les institutions publiques à s’engager à répondre aux demandes d’accès dans les délais législatifs.

La Commissaire actuelle a également abordé ces questions dans son rapport annuel 2023-2024, écrivant qu’un système d’accès à l’information fonctionnant correctement est une responsabilité collective pour les institutions gouvernementales.

« C’est une responsabilité collective partagée par tous les fonctionnaires », a-t-elle écrit.

Un examen législatif de la Loi sur l’accès à l’information est actuellement prévu pour débuter d’ici juin 2025.

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[1] La demande d’accès à l’information de la CIPPIC visait : « Trois listes de toutes les enquêtes finalement conclues en 2022, 2023 et 2024, identifiant : le numéro de dossier que le Commissariat a attribué à chaque enquête de plainte listée; la date de réception de la plainte; la date de début de l’enquête; la date de conclusion de l’enquête; et, si disponible, la date à laquelle les rapports d’enquête ont été envoyés aux parties. De préférence en format XLSX ou en fichier lisible par Excel. » Malgré cette demande, la CIPPIC a reçu les données en format PDF. La CIPPIC a converti les données en format .XLSX pour les analyser.

[2] Les données reçues par la CIPPIC contenaient trois dates : la date à laquelle la Commissaire a assigné la plainte à un enquêteur, la date à laquelle la Commissaire a réassigné le dossier de plainte, et la date à laquelle l’enquête a abouti à un résultat. Dans le fichier Excel, la colonne avec la date à laquelle la Commissaire a assigné le dossier est vide après la ligne 15 255, tandis que la colonne avec la date à laquelle l’enquête a abouti à un résultat contient toujours une date. Cela signifie que la CIPPIC n’a pas une image complète de la durée des 2 177 enquêtes de plainte qui ne listent pas la date à laquelle la Commissaire a assigné l’enquête. En prenant en considération toutes les entrées dans la feuille de calcul où la CIPPIC sait combien de temps l’enquête a pris, la durée moyenne était d’environ 152 jours. En prenant une moyenne de chaque entrée unique dans les données, la durée moyenne d’une enquête est de 133 jours.

Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position de politique de la CIPPIC.